STRATEGI PENANGANAN INSURGENSI DAN TERORISME INDONESIA Oleh: Muhammad Tito Karnavian

STRATEGI PENANGANAN INSURGENSI DAN TERORISME INDONESIA

Oleh: Muhammad Tito Karnavian

Pendahuluan
Sejak jatuhnya pemerintahan Orde Baru dan dimulainya era Reformasi tahun 1998 terjadi fenomena baru di bidang keamanan dalam negeri. Pertama masyarakat dikejutkan dengan lepasnya Timor Timur dari Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) pada tahun 1998 melalui aksi referendum yang difasilitasi fihak asing, PBB. Terlepas dari perbedaan sejarah dengan bagian dari NKRI lainnya serta legitimasi referendum tersebut, banyak elemen masyarakat yang memprihatinkan pemisahan ini. Belum lepas keprihatinan ini, terjadi konflik horizontal yang berwarna etnis dan religius di Maluku, Sulawesi Tengah, Kalimantan Barat dan Kalimantan Selatan pada periode 1998-2002. Konflik-konflik yang menyebabkan jatuhnya ribuan anak bangsa ini berlangsung cukup panjang dan meskipun kemudian dapat diselesaikan oleh pemerintah, diantaranya dengan Kesepakatan Malino untuk Maluku dan Poso pada tahun 2001, memunculkan pertanyaan yang cukup besar dan belum terjawab tuntas hingga kini: mengapa konflik-konflik itu terjadi dan mengapa tidak dapat diatasi pemerintah dalam waktu jauh lebih singkat?
Insiden berikutnya yang membuat masyarakat juga bertanya-tanya adalah kasus Aceh. Mengapa aksi bersenjata kelompok militan di Aceh tidak dapat segera dikuasai oleh pemerintah sehingga konflik bersenjata terhadap GAM (Gerakan Aceh Merdeka) yang beroperasi di Aceh, dan kemudian memproyeksikan aksi terorismenya ke Sumatera Utara dan Jakarta, berlangsung panjang ? Meskipun kemudian konflik fisik bersenjata ini dapat diselesaikan dengan ditandatanganinya kesepakatan bersama antara Pemerintah RI dan GAM pada tahun 2005 dan tingkat kekerasan telah dapat diturunkan dengan signifikan, namun banyak pihak yang masih mempertanyakan, mengapa kesepakatan itu harus difasilitasi oleh mediator asing? Apakah kesepakatan tersebut akan menguntungkan Indonesia dan bukan merupakan refreksi kekalahan Indonesia dalam menghadapi GAM sehingga harus duduk dalam posisi tawar seimbang dan memberikan kompensasi yang menguntungkan kepentingan GAM guna mencapai tujuan akhir kemerdekaan?
Masyarakat Indonesia makin terperangah dengan terjadinya seri pemboman, yang bahkan menjadi perhatian dunia. Bom terhadap Dubes Filipina di Jakarta tahun 2000, Bom Malam Natal di sebelas kota di Indonesia secara simultan tahun 2000, Bom Atrium Mall Jakarta tahun 2001, Bom Bali 1 tahun 2002, Bom hotel JW Mariott Jakarta tahun 2003, Bom Kedubes Australia tahun 2004 dan Bom Bali 2 tahun 2005 serta sejumlah insiden minor lainnya telah merubah sejarah baru keamanan dalam negeri Indonesia yang tidak pernah mengalami seri pemboman yang sedemikian intensif dan mengakibatkan korban massal. Pengungkapan insiden-insiden ini oleh Polri yang kemudian juga membuka jaringan Al Jamaah al Islamiyyah, KOMPAK, Lasykar Jundullah, Negara Islam Indonesia, menyadarkan pemerintah dan masyarakat bahwa Indonesia telah menjadi salah satu basis munculnya gerakan terorisme yang bahkan berafilisasi dengan jaringan regional dan internasional. Indonesia telah menghadapi babak baru munculnya gerakan Islamis radikal yang akan menggoyang eksistensi NKRI.
Situasi di atas menarik dikaji oleh Polri mengingat Polri adalah unsur utama penanggung jawab keamanan dalam negeri sebagaimana diamanatkan oleh sejumlah aturan perundang-undangan. Pertanyaan kritis yang perlu dijawab adalah:
1.Bagaimana kecenderungan aksi insurgensi dan terorisme yang dapat mengancam keutuhan NKRI di Indonesia?
2.Apa strategi yang diterapkan oleh Indonesia dalam mengatasi ancaman tersebut? Apa saja kelebihan dan kelemahannya? Dimana peran Polri dalam strategi tersebut?

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan ini, saya mengajukan hipotesis bahwa:
1.Aksi insurgensi dan terorisme di Indonesia akan terus terjadi dalam jangka waktu relatif cukup panjang karena selain akar masalah yang menyebabkan munculnya insurgensi sulit dituntaskan oleh Pemerintah, prevelansinya juga akan dipengaruhi oleh situasi lingkungan strategis yang mudah memicu aksi insurgensi dan terorisme.
2.Menghadapi ancaman ini Indonesia menerapkan strategi yang kurang integratif dan komprehensif dengan berbasis pada penegakan hukum dan due process of law dimana Polri ditempatkan sebagai ujung tombak penanggungjawab keamanan dalam negeri dan pintu terdepan sistem peradilan pidana. Meskipun Polri sudah cukup baik menjalankan perannya dalam kerangka strategi ini, namun kurang integratifnya strategi membuat langkah penyelesaian menjadi kurang efektif dan efisien.

Sebagai implikasi kesimpulan analisis ini, dibagian akhir naskah ini akan diajukan sejumlah masukan bagi pimpinan Polri dan pembuat kebijakan Polri lainnya dalam rangka mengambil langkah-langkah strategis mengantisipasi ancaman insurgensi dan terorisme di Indonesia.

Landasan Teoretis Insurgensi dan Kontra-Insurgensi
Pisau analisis utama yang digunakan untuk mengupas persoalan di atas adalah disiplin ilmu Strategic Studies. “Strategi” berasal dari bahasa Yunani “strategos” yang merupakan gabungan dua kata “stratos” (pasukan) dan “ago” (pimpinan), sehingga strategi secara harfiah diartikan sebagai seni bagi pimpinan pasukan atau para jenderal (generalship) (John Baylis, 2001). Dengan demikian Strategic Studies dapat dimaksudkan sebagai studi tentang seni memimpin pasukan dalam rangka melaksanakan misi untuk menaklukkan musuh dan mencapai tujuan politik Dalam perkembangannya strategi diartikan lebih luas sebagai cara untuk mencapai tujuan.
Berdasarkan literatur Strategic Studies, insurgensi adalah “Perjuangan oleh kelompok yang tidak berkuasa terhadap pemerintahan yang berkuasa dengan menggunakan sumber daya politis dan kekerasan untuk mencapai tujuan politik”. (Colin S. Gray dkk, 2002) Insurgensi merupakan salah satu bentuk perang asimetris atau non-konvensional. Jika perang konvensional terjadi karena kedua pihak menggunakan metoda dan alat yang sama, dan cenderung melibatkan negara sebagai aktor perang (misalnya AS vs Jepang), maka dalam perang asimetris, kedua pihak tidak menggunakan metoda dan asset yang sama. Perang asimetris terjadi karena satu pihak menyadari kekuatannya jauh lebih lemah dan pasti kalah jika menghadapi lawan dengan metoda yang sama, maka ia memilih cara untuk tidak langsung menghadapi kekuatan lawan (Liddlehart, ahli strategist Barat, menyebutnya dengan indirect approach). Sebaliknya pihak yang lemah akan menggunakan unsur “time” (waktu), “space” (wilayah), “support” (dukungan) dan “legitimacy” (legitimasi, khususnya politik) untuk memenangkan perang. Insurgen memanfaatkan waktu degan membuat perang berkepanjangan, tanpa harus menguasai wilayah namun berada dimana-mana baik karena mobilitas yang tinggi maupun luasnya jaringan organisasi, dapat merebut dukungan masyarakat (dalam dan atau luar negeri) dan alasan yang tepat untuk melegitimasi perlawanan mereka (Baylis, 2002) Sebaliknya mereka harus membuat lawan kehilangan legitimasi dan dukungan masyarakat. Dengan perang berkepanjangan ini insurgen akan dapat membuat lawan yang lebih kuat menjadi melemah baik karena makin berkurangnya sumber daya (attrition), frustasi pasukan akibat gangguan insurgen, maupun ketidakpercayaan masyarakat terhadap kemampuan lawan untuk memberikan jaminan keamanan dan menyelesaikan permasalahan di wilayah konflik. Pada tahap awal insurgen harus dapat membangun jaringan yang bersifat rahasia dan sulit dideteksi (Clausewitz, 1998). Bagi T. E Lawrence (1920) yang dianggap sebagai pemikir pendahulu tentang insurgensi, dukungan masyarakat sedemikian penting sehingga satuan militan cukup hanya 2% dari populasi, namun 98% sisanya mendukung pasif/simpatisan untuk suatu insurgensi yang berhasil.
Dari segi tujuan akhir, insurgensi dapat dibedakan menjadi revolusioner dan non revolusioner (Bard E. O’Neill, 2005). Jika Revolusioner bertujuan untuk mengambil alih kekuasaan dengan atau tanpa merubah sistem negara, maka non-revolusioner hanya ingin mencapai tujuan politis tertentu saja, misalnya mengganti sosok pimpinan pemerintahan tertentu atau mempertahankan status quo, tanpa mengambil alih kekuasaan.
Berdasarkan definisi di atas, maka ada dua cara yang digunakan oleh insurgen untuk mencapai tujuan politiknya: sumber daya politik dan kekerasan. Sumber daya politik dinyatakan dengan membentuk organisasi atau jaringan yang digunakan untuk rekrutmen, pelatihan, proganda dan demonstrasi dan berbagai cara diplomasi dan politis lainnya. Sedangkan cara kekerasan dapat berbentuk: terorisme, perang gerilya, dan perang konvensional. Terorisme dilakukan terhadap sasaran sipil (non combatan) di dalam atau luar kota, perang gerilya umumnya dilakukan terhadap sasaran combatan di luar kota, dan perang konvensional diadopsi jika kekuatannya telah membesar.
Dari sisi strategi, setidaknya ada 4 strategi yang dilakukan oleh insurgen dalam mengembangkan perjuangannya: konspirasi, perang berkepanjangan, military-foco, dan terorisme kota. Konspirasi dilakukan jika terdapat momentum untuk mengambil kekuasaan dengan cepat secara kudeta dengan melibatkan kekuatan kecil dan menjatuhkan elite pemerintahan. Perang berkepanjangan dilakukan dengan kombinasi politis, diplomasi, dan taktik kekerasan gerilya serta terkadang dilengkapi terorisme. Kasus terkenal adalah revolusi Cina Komunis pimpinan Mao (1930an-40an), perlawanan Khmer Merah (Viet Cong) di Vietnam yang mengalahkan Perancis (1950an) dan kemudian AS (1960an-70an), gerakan tentara Indonesia terhadap Belanda 19454-1949 dan sebagainya. Strategi ketiga adalah memfokuskan pada gerakan gerilya unit militan (military-foco) dimana unit-unit menyerang dan mengalahkan unit-unit pasukan pemerintah. Kekalahan unit pemerintah akan membuat dukungan terhadap kelompok insurgen menguat, karena ada prinsip bahwa massa netral akan cenderung bergravitasi ke pihak yang menang. Kasus perlawanan Che Guevara di Amerika Latin adalah contoh klasik penerapan strategi ini. Sedangkan strategi terorisme kota berkembang karena kecenderungan makin banyaknya masyarakat kota (urban society) sebagai dampak berkembangnya peradaban modern sehingga perang gerilya di medan terpencil mulai berkurang.
Dengan demikian terorisme adalah salah satu cara yang digunakan oleh insurgen. Penggunaan istilah ”kelompok teroris” sebenarnya dimaksudkan pada kelompok insurgen yang memliki jaringan politis dan menggunakan terorisme, yaitu menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan terhadap sasaran sipil/non-combatan, sebagai taktik utama dalam perjuangannya.
Pada awalnya banyak negara yang tidak siap menghadapi perang insurgensi, mengingat prevalensi perang yang terjadi adalah perang konvensional antar negara. Kekalahan pemerintahan Nasionalis Cina terhadap gerakan Komunis Cina pimpinan Mao Tse Tung yang jauh lebih lemah secara kuantitas dan kualitas mulai memancing para ahli untuk mempelajari strategi yang diterapkan oleh Mao dalam memenangkan perang tersebut. Pasca Perang Dunia kedua dan memasuki era Perang Dingin, cara perang insurgensi mulai menjamur di seluruh penjuru dunia. Gerakan perlawanan terhadap kekuatan kolonial terjadi dimana-mana dengan tujuan kemerdekaan dan gerakan tersebut seringkali mendapat dukungan dari suatu Blok untuk memperkuat Blok tersebut (misalnya perang kemerdekaan Indonesia terhadap Belanda). Selain gerakan anti kolonial, cara-cara insurgensi juga dilakukan oleh kelompok domestik terhadap pemerintahan baru karena rivalitas yang bersumber dari rasa kesatuan dan identitas nasional yang belum terbentuk serta belum mampunya pemerintahan baru memuaskan kepentingan semua pihak domestik (contoh pemberontakan RMS, PRRI/Permesta di Indonesia).
Pada kenyataannya pasca Perang Dunia kedua banyak negara kuat atau pemerintahan yang kuat tidak mampu menghadapi gerakan insurgensi karena tidak berpengalaman atau menerapkan strategi yang mirip dengan perang konvensional tehadap perang insurgensi. Perancis tidak mampu menghadapi gerakan insurgensi kemerdekaan di Algeria dan Vietnam Utara, Belanda tidak mampu mengatasi insurgensi di Indonesia, AS kalah dengan insurgensi Viet Cong, Uni Sovyet dipaksa mundur oleh insurgen di Afghanistan dan sebagainya. Keberhasilan Barat yang monumental adalah ketika pemerintah kolonial Inggris mampu memadamkan pemberontakan panjang gerakan Komunis Cina Malaysia tahun 1950an-60an. Keberhasilan ini kemudian diadopsi oleh negara Barat lainnya dan memperkuat teori strategi kontra-insurgensi.
Menyadari bahwa gerakan insurgensi tidak dapat diselesaikan dengan cara konvensional yang mengedepankan kekuatan militer, maka Inggris di Malaysia menerapkan tiga prinsip dasar: minimum force, civic-military cooperation, dan tactical flexibility (Thomas MocKaitis, 1990). Agar tidak mengorbankan pihak netral dan merebut simpati insurgen, maka penggunaan kekerasan dilakukan dengan amat selektif. Untuk itu dikerahkan baik unsur kepolisian dan militer. Unsur kepolisian terutama dikedepankan jika insurgen menggunakan cara-cara terorisme dan militer menghadapi cara gerilya di medan terpencil. Kerjasama upaya militer dan sipil juga menjadi kunci keberhasilan, terutama dalam rangka memenangkan simpati (winning heart and mind) populasi, karena memang pada dasarnya perang insurgensi adalah perang untuk memenangkan simpati mayoritas populasi setempat. Hanya dengan merebut simpati ini, maka insurgen dapat diisolasikan dari pendukung dan simpatisannya. Ibarat ikan yang hidup tanpa air, maka ia akan dengan cepat mati. Untuk mengejar, menjejaki dan menjaring kelompok insurgen maka Inggris menerapkan prinsip tactical flexibility dimana pimpinan pasukan memberikan kewenangan kepada unit-unit bawahannya untuk mengambil inisiatif dan keputusan sendiri, meskipun dibawah koordinasi pimpinan (decentralisation of command and control). Dengan demikian pengungkapan jaringan insurgen yang memiliki mobilitas tinggi dapat dilakukan dengan efektif karena unit-unit kontra insurgensi juga memiliki mobilitas tinggi dan amat dinamis.
Di samping prinsip-prinsip dasar ini, masih terdapat sejumlah prinsip lainnya yang umumnya mengindikasikan perlunya memenangkan simpati populasi dengan mengetahui tuntutan dan keluhan mereka serta memisahkan kelompok insurgen dari populasi. Strategi kontra-insurgensi tersebut tampak mudah dibaca, namun sulit diterapkan. Kesulitan utama adalah karena strategi ini memerlukan kerjasama antara semua pihak pemerintah terkait, baik militer maupun sipil. Hambatan birokrasi dan sikap sektoral menjadi kendala yang paling utama dan membuat operasi kontra-intelijen menjadi gagal.

Ancaman Insurgensi dan Terorisme di Indonesia
Ancaman insurgensi, termasuk yang menggunakan cara utama terorisme, di Indonesia bersumber dari dua situasi, eksternal dan internal. Lingkungan eksternal terutama dikarenakan faktor globalisasi dan situasi dunia yang berubah unipolar. Globalisasi telah mempermudah transportasi dan komunikasi global sehingga nilai dan norma suatu kebudayaan dapat tersebar dan mempengaruhi kebudayaan lainnya. Situasi unipolar pasca Perang Dingin yang diwarnai dengan hegemoni Barat, terutama AS dengan faham demokrasi liberal kapitalis, akan menekan entitas politik atau kebudayaan lain yang kemudian berusaha survive dengan cara mengadopsi atau melawan kebudayaan Barat tersebut. Jika perlawanan yang dipilih, maka akan terjadi konflik yang dapat mengarah pada konflik fisik bersenjata. Menyadari bahwa tidak mungkin mengalahkan negara superpower dengan perang konvensional, maka perang insurgensi dengan cara terorisme akan menjadi pilihan utama. Dalam konteks pemikiran ini, maka gerakan jaringan Islam tertentu yang disebut dengan Salafi Wahabi seperti halnya Al Qaeda akan masuk ke Indonesia dengan mudah dan diadopsi oleh jaringan lama eks Darul Islam dan elemen-elemen yang tidak puas dengan status quo di Indonesia dan dunia.
Banyak pengamat berargumentasi bahwa terorisme di dunia saat ini didominasi oleh motif etno-nationalis dengan tujuan separatisme, dan religius Islamis. Gerakan Islamis ini muncul terutama karena dipicu keberhasilan gerakan Islam di Iran yang menumbangkan rezim Shah tahun 1979 dan insurgensi gabungan Taliban-mujahidin internasional terhadap invasi Uni Soyet tahun 1980an. Ketidakberhasilan AS dan Barat untuk memadamkan aksi teror dan insurgensi di Irak dan Afghanistan akhir-akhir ini dapat makin membangkitkan semangat perlawanan terhadap AS dengan cara-cara terorisme.
Saat ini Indonesia cukup baik dalam menyelesaikan permasalahan insurgensi dan terorisme. Namun demikian ini tidak menjamin bahwa ancaman ini tidak akan terjadi di masa mendatang. Keberhasilan dalam menyelesaikan konflik bersenjata di Aceh masih perlu diuji dan diyakinkan bahwa eks GAM tidak memiliki agenda tersembunyi untuk kemerdekaan. Di Papua, meski belum masuk pada tahap yang mengkhawatirkan, namun perlawanan bersenjata dan gerakan politik dengan tujuan pemisahan dari Indonesia masih berlangsung. Demikian pula permasalahan RMS yang meskipun minor, namun aspirasi ini masih cukup kuat. Yang cukup mengkhawatirkan adalah jaringan Islamis radikal yang bertujuan untuk menegakkan negara Islam dengan dasar syariat Islam. Gerakan ini jelas akan dapat berakibat buruk terhadap persatuan NKRI yang penuh disparitas. Selama ini banyak yang beranggapan bahwa salah satu bagian gerakan ini sekedar kelompok teroris yang cukup ditangani dengan penegakan hukum.
Mendasarkan pada definisi insurgensi pada penjelasan teori di atas, maka JI dan gerakan Islamis sejenis adalah jaringan yang melakukan insurgensi. JI dan jaringannya jelas memiliki tujuan politik. Sebagaimana disebutkan dalam Pedoman Umum Perjuangannya (PUPJI) dan buku-buku pemimpin spiritualnya Abu Bakar Baasyir dan sejumlah statemen terbukanya, maka JI dan kelompok afiliasinya berusaha menegakkan syariah Islam dengan terlebih dahulu menciptakan negara Islam di Indonesia. Untuk mencapai maksud ini maka gerakan ini membangun kekuatan sosial politik melalui organisasi MMI dan yang terakhir Ansyarut Tauhid guna mendapatkan dukungan massa, merekrut anggota, pelatihan dan melakukan berbagai aksi propaganda. Penerbitan sejumlah website di internet dan penerbit cetak akhir-akhir ini merupakan bagian dari taktik propaganda mereka. Gerakan ini juga membangun kemampuan militer karena selain memang bagian dari ajaran jihad dengan perjuangan bersenjata yang menjadi salah satu ajaran inti, juga bagian dari strategi yang digariskan oleh elite JI.
Sumber domestik lainnya bagi ancaman insurgensi dan terorisme adalah kurang solidnya koordinasi unsur pemerintah dalam menyelesaikan permasalahan-permasalahan politik, sosial, ekonomi dan budaya yang terjadi dalam masyarakat. Situasi ini dapat dieksploitasi oleh aktor yang menentang pemerintah, khususnya jaringan Islam radikal, dan juga dapat memunculkan gerakan etno-nasionalis separatis baru.
Dengan demikian, ke depan, diperkirakan insurgensi dengan taktik terorisme dapat terjadi oleh aktor-aktor sebagai berikut:
1.Jaringan Islam radikal, khususnya JI dan afiliasinya, serta kemungkinan kolaborasi dengan kelompok lain yang memiliki tujuan sama: penegakan syariah Islam. Saat ini gerakan ini cukup kuat ditekan oleh unsur Polri sehingga lebih memilih cara non-violent, namun kuat indikasi bahwa tujuan politis mereka masih tetap sama dan sedang melakukan konsolidasi untuk penyusunan kekuatan dengan agenda jangka panjang sesuai dengan strategi “protracted struggle” (perjuangan berkepanjangan). Tidak menutup kemungkinan, seiring dengan melemahnya tekanan Polri dan instabilitas situasi keamanan akibat konflik elite politik dan sebab lainnya di suatu saat mendatang, cara kekerasan/terorisme akan dilakukan lagi.
2.Jaringan eks GAM, jika perjuangan politis dan diplomasi mengarah kepada agenda kemerdekaan dan disikapi oleh unsur militer TNI dengan respons kinetik/cara-cara militer. Diharapkan agenda ini sudah dikubur dalam-dalam oleh eks GAM, namun jika terdapat indikasi ini maka unsur TNI yang masih mencurigai agenda ini dapat mengambil langkah yang kemudian disikapi oleh eks GAM dengan cara militan pula. Bila ini terjadi maka eks GAM dapat merubah kembali ke perjuangan bersenjata dengan cara insurgensi dengan taktik gerilya di luar kota dan terorisme di perkotaan.
3.Kelompok OPM di Papua, yang masih terus melakukan insurgensi skala rendah namun jika tidak diatasi akan dapat membesar; khususnya bila mereka dapat membangun dukungan populasi yang kecewa dengan sistem sosial politik yang ada.
4.Kelompok RMS di Seram dan Ambon, yang meskipun juga masih dalam skala rendah, namun dapat menguat pada jangka panjang jika mendapat dukungan massa.
5.Kelompok penekan (pressure group) yang ingin melakukan perubahan sistem sosial politik dengan cara revolusi. Kelompok ini terutama memanfaatkan basis massa mahasiswa, buruh, warga miskin kota dan kelompok intelektual kelas menengah. Bentuk kekerasan yang digunakan umumnya adalah demonstrasi anarkis dan konflik fisik dengan aparat keamanan, sedangkan kendaraan politik yang dipakai berupa berbagai bentuk organisasi temporer dan LSM serta social network (jaringan sosial) informal. Gerakan ini hanya akan berbahaya terhadap negara bangsa jika didukung dan atau ditunggangi oleh elemen penting bangsa, misalnya elite tertentu atau otoritas bersenjata.

Strategi Penanganan Insurgensi dan Terorisme Indonesia

Masa Pra Reformasi
Strategi utama penanganan insurgensi di Indonesia pada masa ini adalah penghancuran dengan kekuatan militer (annihilation) dengan memanfaatkan dukungan rakyat dan strategi tambahan pemecah belahan dengan pendekatan kepada tokoh-tokoh gerakan. Strategi ini cukup efektif pada era 1945-1980 dimana militer mampu menundukkan sejumlah pemberontakan antara lain DI/TII di Jawa Barat, Aceh dan Sulawesi Selatan, PRRI/Permesta, RMS, PKI Madiun dan sebagainya.
Setelah tahun 1980, pemerintah gagal untuk meredam dua insurgensi : Fretilin di Timor Timur dan GAM di Aceh. Dalam dua kasus ini pemerintah ditarik masuk dalam konflik bersenjata berkepanjangan yang berlangsung belasan tahun. Pada kasus Timor Timur, akhirnya Fretilin mampu untuk merebut dukungan masyarakat lokal dan internasional yang kemudian menghantarnya pada kemerdekaan. Sedangkan pada kasus Aceh, pemerintah tidak mampu untuk mencerai-beraikan jaringan GAM dan menstabilkan situasi keamanan di Aceh. Sebaliknya GAM mampu untuk memperbesar dukungan masyarakat lokal baik dengan cara persuasif maupun koersif. Tingkat kekerasan Aceh yang tinggi serta langkah-langkah diplomasi elit GAM juga mampu merebut perhatian internasional. Pemerintah Indonesia akhirnya mengambil langkah diplomasi dengan melakukan negosiasi dengan GAM melalui fasilitator internasional.
Dari satu sisi, memang referendum di Timtim dan negosiasi dengan GAM merupakan langkah politik yang legitimate. Di Aceh pemerintah telah berhasil menstabilkan situasi keamanan. Namun dari sudut pandang strategis, perkembangan ini merupakan keberhasilan Fretilin dan GAM untuk mampu survive dari tekanan kekuatan pemerintah dan berhasil memperkuat dukungan dari berbagai kalangan yang kemudian membuat mereka dapat meng”gol”kan seluruhnya atau sebagian agenda dan kepentingan mereka. Jika saja pemerintah Indonesia mampu melemahkan jaringan GAM dan kemudian mampu merebut dukungan masyarakat lokal, nasional dan internasional, bukankah pemerintah akan dapat melarutkan gerakan GAM tanpa harus bernegosiasi dengan fasilitator asing? Bukankah pemerintah akan dapat menekankan kepentingannya terhadap GAM karena posisi tawar yang lebih kuat saat bernegosiasi?

Masa Reformasi
Pada era ini terjadi perubahan amat besar di luar dan dalam negeri yang kemudian mempengaruhi dan merubah strategi Indonesia dalam menangani insurgensi. Di lingkungan internasional, pada awal 1990an Perang Dingin telah berakhir dengan pemenang Blok Barat pimpinan AS. Dunia telah menjadi unipolar yang ditandai oleh hegemoni AS dengan faham demokrasi liberal yang mengedepankan perlindungan HAM dan sistem ekonomi kapitalis. Sistem hubungan internasional juga telah bergeser dari realis (dengan aktor entitas negara dan penyeimbangan kekuatan antar negara sebagai mekanisme berinteraksi) menjadi liberalis dengan munculnya banyak aktor bukan negara dan kontruktifis yang membawa norma-norma internasional yang harus diikuti semua aktor, baik negara atau bukan negara (state and non-state actor).
Penanganan insurgensi oleh suatu negara tidak dapat dilakukan semaunya dengan pendekatan konvensional kekuatan militer seperti di masa sebelumnya. Barat dan lembaga-lembaga internasional dengan nilai-nilai konstruktif yang dibawanya menjadi polisi dunia. Mereka mengawasi bagaimana suatu negara menangani konflik dalam negerinya dan tidak segan-segan mengintervensi jika suatu pemerintah menyelesaikan konflik tersebut dengan cara yang tidak sesuai dengan nilai-nilai baru versi Barat tersebut. Tidak heran jika Barat menuntut pejabat suatu pemerintahan untuk diadili di Mahkamah Internasional atau setidaknya diberi sanksi dengan cara lain terhadap pemerintahan yang dianggap melanggar HAM, misalnya sanksi ekonomi, pemutusan kerja sama militer dan sebagainya.
Indonesia tidak lepas dari dampak perubahan tersebut. Militer yang selama ini menjadi pemain utama dalam operasi kontra-insurgensi, mulai ragu untuk menekan insurgensi dengan cara yang sama seperti di masa lalu dan khawatir akan tuduhan pelanggaran HAM. Banyaknya pejabat militer yang mulai dipersoalkan dalam menangani insurgensi di masa sebelumnya, seperti kasus pasca referendum Timtim, Tanjung Priok, Talangsari Lampung, dan penculikan aktifis, telah membuat militer lebih banyak mundur dan menjadi pemain pasif. Apalagi tuduhan pelanggaran HAM telah membuat TNI pernah ”menderita” karena embargo peralatan militer dan pemutusan latihan militer oleh AS.
Situasi politik dalam negeri yang diwarnai dengan ”decisive power struggle” telah menyebabkan munculnya pemerintahan sipil dan menepikan peran militer dalam berbagai lini, termasuk penanganan keamanan dalam negeri dimana insurgensi termasuk di dalamnya. Kuatnya gerakan reformasi telah membuat peran militer menciut terbatas pada peran pertahanan keamanan dan mengubur peran sosial politik. Dalam bidang pertahanan keamanan pun, militer dialokasi pada aspek pertahanan, sedangkan keamanan dalam negeri sepenuhnya dipertanggungjawabkan pada Polri. Dulu dikenal istilah ”keamanan besar” dan ”keamanan kecil” dimana yang pertama mencakup segala aspek dan yang kedua hanya berkaitan dengan kejahatan. Militer memposisikan dirinya sebagai penanggungjawab ”keamanan besar” termasuk yang berkaitan dengan persatuan dan kesatuan bangsa, sedangkan Polri dibatasi hanya pada ”keamanan kecil” yang berkutat pada masalah kejahatan. Maka saat ini Polri telah dipercayakan untuk menanganani ”keamanan besar”
Perubahan struktur dan percaturan politik serta sistem demokratis membuat peran Polri menjadi mengemuka pula dalam penanganan insurgensi dan konflik bernuansa kekerasan dalam negeri. Sebaliknya militer, meskipun ada kecurigaan beberapa pihak bahwa militer terlibat dalam menciptakan berbagai kekerasan massal di awal era Reformasi, cenderung untuk mundur dan pasif dalam menghadapi konflik-kekerasan yang sebagian bernuansa gerakan insurgensi. Ketidaksiapan Polri untuk mengemban tanggungjawab baru ini baik karena kelangkaan sistem dan sumber daya, serta kecenderungan sikap pasif militer yang selama ini memiliki data intelijen dan berperan aktif dalam penanganan insurgensi dan kekerasan massal dalam negeri, telah membuat berbagai konflik terjadi berlarut-larut penyelesaiannya dan menyebabkan Polri terdadak dan ter-disorientasi. Lamanya penyelesaian kasus konflik massal di Ambon, Poso, kemenangan Fretilin di Timtim, dan menguatnya pengaruh GAM dari waktu ke waktu sejak 1998, serta gagalnya pemerintah mendeteksi eksistensi jaringan insurgensi/teror Al Jamaah Al Islamiyyah (JI) sejak dini merupakan bukti kelemahan ini. Indonesia bahkan baru mengetahui jaringan ini setelah mereka melakukan kasus serangan besar Bom Bali 1 tanggal 12 Oktober 2002. Sebelum periode ini, Polri tidak memiliki data dan strategi apapun, untuk mengungkap jaringan teror yang telah beroperasi di Indonesia sejak tahun 1998.
Keberhasilan pengungkapan kasus Bom Bali 1 dan jaringan teror JI telah membuat Polri dipercaya untuk menjalankan peran ”keamanan besar”nya yang selama ini diragukan banyak kalangan apakah akan dapat diperankan oleh Polri dengan berhasil. Sadar atau tidak sadar, pemerintah telah mulai mendapatkan format yang dirasakan pas dengan situasi aktual era reformasi dalam menanggulangi gerakan insurgensi. Pemerintah menekankan strategi penegakan hukum dengan metode ”due process of law” dimana para pelaku teror, yang sebenarnya insurgen, diproses hukum dan diajukan ke pengadilan dalam sidang terbuka dan menampilkan ”game” adu bukti. Strategi ini dirasakan cocok dengan lingkungan saat ini yang demokratis dan menekankan perlindungan HAM. Sekali lagi, sadar atau tidak, strategi ini telah membawa dampak positif dalam prinsip kontra-insurgensi para teoretis strategis, yang menekankan pentingnya memisahkan insurgen dari masyarakat/populasi sehingga insurgen gagal merebut dukungan populasi. Pembuktian bersalah di pengadilan yang ”fair” dan memberikan hak insurgen/pelaku teror untuk membela diri, akan membuat masyarakat menganggap insurgen sebagai pelaku kriminal biasa dan pelanggar hukum yang menghianati konsensus rakyat. Masyarakat akan antipati terhadap pelaku teror/insurgen sehingga perlahan-lahan gerakan ini akan berkurang. Untuk menerapkan strategi penegakan hukum ini, agar efektif maka unsur pendukungnya harus kuat pula. Aparat hukum, terutama polisi sebagai penjaga terdepan sisem peradilan pidana haruslah efektif, aturan perundangan tentang insurgensi dan terorisme harus memadai, dan terdapat sarana prasarana yang cukup untuk mendukung sistem ini agar dapat berjalan lancar.
Strategi penegakan hukum ini juga telah mengimplementasikan strategi ”minimum force” yang menjadi salah satu prinsip dasar kontra-insurgensi. Sebagai alat penegak hukum, setiap penggunaan kekuatan oleh Polisi senantiasa dilandaskan pada aturan hukum, sehingga penggunaan kekuatan dilakukan secara selektif dan dipertanggungjawabkan. Tidak seperti penggunaan kekerasan oleh militer yang seringkali menjadi kontra-produktif karena dilakukan dengan tanpa diskriminasi dan mengundang antipati masyarakat.
Sejak pengungkapan jaringan pelaku Bom Bali1, Polri telah melakukan berbagai pembenahan diri untuk meperkuat kemampuannya. Berbagai pelatihan telah dilakukan dan cukup banyak sumber daya yang dialokasikan untuk melaksanakan perannya dalam penanganan insurgensi/terorisme. Satu keputusan Pimpinan Polri saat itu yang amat monumental adalah membentuk Satuan Tugas (Satgas) Bom Polri. Eksistensi organisasi ad hoc dan manajemen organisasi ini, secara tidak disengaja, telah mengaplikasikan satu dari tiga prinsip dasar kontra-insurgensi yang berhasil dilakukan oleh Inggris di Malaysia sebagaimana diuraikan pada bagian terdahulu tulisan ini. Rekrutmen terpilih anggota Satgas yang terdiri dari personel-personel yang telah teruji kemampuan dan memiliki kemauan yang keras serta hubungan emosional yang tinggi satu dengan lainnya membuat satuan ini menjadi unit yang solid dan memiliki ”team work” yang luar biasa. Selain itu pimpinan Satgas ini menerapkan kepemimpinan demokratis serta memberikan kepercayaan kepada para komandan satuan unit terkecil, meski tetap di bawah koordinasi, untuk mengembangkan inisiatif dan mengambil keputusan yang diperlukan sesuai keadaan spesifik di lapangan. Struktur dan sistem ini telah membuat Satgas menjadi satuan yang secara taktis amat fleksibel untuk menghadapi dan menjejaki jaringan pelaku teror yang juga fleksibel dan memiliki mobilitas tinggi di lapangan. Ini adalah aplikasi prinsip ”tactical flexibility” yang menjadi salah satu kunci keberhasilan Inggris dalam menghadapi insurgensi di negara-negara eks-jajahannya pasca Perang Dunia 2.
Dalam perkembangannya, Polri juga telah mengembangkan taktik pemisahan antara insurgen dan populasi, serta pemecahan unsur di kalangan insurgen sendiri. Dalam upaya memecah jaringan insurgen, Polri dengan ujung tombak Satgas Bom Polri dan Detasemen 88, telah menggunakan ”soft weapon” yang dikemas dalam kegiatan ”dealing with terrorists” atau ”pendekatan terhadap para teroris/insurgen”. Taktik yang bertumpu pada kegiatan ”personal counseling” (berupaya mendalami psikologis, perilaku dan problema yang dihadapi dan membantu menyelesaikannya) dan tidak hanya semata-mata terbatas pada ”religious counseling” (penekanan pada konseling keagamaan untuk menunjukkan kesalahan mereka dan kembali ke jalan yang benar) telah mendatangkan hasil yang cukup baik. Diantaranya adalah terjadinya perbedaan signifikan tentang konsep-konsep pro-kekerasan yang disepakati jaringan teror selama ini, misalnya : jihad dengan kekerasan, thoghut, bom bunuh diri dan seterusnya. Sejumlah anggota jaringan bahkan ada yang sudah aktif membantu Polri untuk mengatasi perilaku kekerasan jaringan teror.
Kelemahan strategi penanganan teror Indonesia terutama terjadi pada penerapan satu dari tiga prinsip kontra-insurgensi yaitu ”civic-military cooperation”. Kerjasama sipil-militer atau sipil-polisi ini sebenarnya ditujukan untuk menyelesaikan akar-akar permasalahan yang menjadi justifikasi munculnya insurgensi. Untuk itu diperlukan langkah-langkah integratif baik dalam bentuk ”information sharing”/intelijen dan pelaksanaan kegiatan dan program terpadu antara aparat birokrasi pemerintahan sipil dan militer/polisi yang menangani kontra-insurgensi. Dalam berbagai kesempatan Polri telah berusaha menerapkan prinsip ini, seperti dalam penanganan jaringan JI, jaringan pelaku kekerasan di Ambon dan Poso, namun hasilnya belum optimal. Kendala utama adalah belum adanya satu visi yang sama. Tidak hanya di kalangan aparat sipil, yang cenderung menganggap insurgensi/terorisme adalah urusan polisi, tetapi juga di dalam lingkungan Polri sendiri. Ketidaksamaan visi ini karena tidak ada ”background knowledge” yang sistematis tentang strategi penanganan insurgensi dan terorisme. Bagi Polri, sebagaimana diindikasikan dimuka, penanganan insurgensi dan terorisme merupakan ”barang baru” serta belum diajarkan secara ilmiah dan sistematis di lingkungan pendidikan Polri. Pelajaran yang sudah ada mungkin di pendidikan Brimob, namun bukan pada sisi strategis, materinya lebih cenderung lebih menekankan pada aspek operasional dan taktis lapangan.
Polri tentunya tidak akan mampu bekerja sendiri untuk mengatasi akar permasalahan munculnya suatu insurgensi/terorisme, karena selain sumber daya yang terbatas, juga karena lingkup dan kewenangan yang tersedia. Sebagai contoh, jika JI seperti saat ini merubah strateginya lebih menekankan pada upaya politis dan diplomasi termasuk cara propaganda, Polri tidak dapat melakukan langkah hukum yang signifikan. Padahal taktik ini adalah bagian dari strategi jangka panjang untuk mencapai tujuan akhir politiknya merubah sistem sosial politik NKRI.

Saran untuk Polri dalam Strategi Penanganan Insurgensi dan Terorisme
Penanganan insurgensi Polri saat ini cukup baik pada kasus insurgensi jaringan JI, Poso dan Ambon. Itupun dengan segala keterbatasan yang ada dan kecenderungan Polri bekerja sendiri. Hasil kerja keras Polri ini juga yang telah membuat situasi keamanan yang bersumber dari aktifitas insurgensi dan terorisme makin membaik dalam beberapa tahun terakhir. Mengingat peran sentral Polri dalam menjalankan peran keamanan dalam negeri dimana insurgensi dan terorisme termasuk di dalamnya, maka diajukan saran sebagai berikut :
1.Memberikan pengetahuan strategi konta-insurjensi kepada para manajer Polri, setidaknya tingkat PTIK ke atas karena sebagai pimpinan satuan wilayah kepolisian, mereka akan terlibat dalam penanganan insurgensi/terorisme di wilayahnya dan menjadi ujung tombak koordinasi dan kerjasama ”civic-police” dalam rangka ”information sharing” dan menyelesaikan akar permasalahan yang menjadi justifitikasi insurgensi/terorisme.
2.Memperkuat satuan-satuan kecil semacam Satgas Bom Polri dan Detasemen Khusus dengan ”team work” solid dengan mobilitas tinggi dan memiliki fleksibilitas taktis dengan sistem manajemen yang memberikan pendelegasian kewenangan komando dan kendali (command and control) kepada pimpinan unit di bawahnya. Satuan ini hendaknya dilengkapi dengan sumber daya keuangan dan logistik yang dapat mendukung mobilitas dan fleksibelitasnya untuk mengungkap kasus yang terjadi dan jaringannya serta menjejaki untuk penangkapan. Satuan ini juga hendaknya dilengkapi dengan kemampuan investigasi yang kuat untuk mendukung proses peradilan, baik dalam bentuk pelatihan yang terus berlanjut serta penyediaan sumber daya yang mencukupi. Untuk menjamin terciptanya ”team work” yang solid maka seyogyanya rekrutmen satuan ini dilakukan dengan sistem ”talent scouting” dengan mencari anggota yang memiliki kemauan dan kemampuan untuk bekerja dengan mobilitas tinggi, penuh resiko dan siap untuk di posisi ”kering”. Sebaiknya dihindarkan sistem rekrutmen yang bersifat ”top-down” dan kecenderungan menempatkan personel karena alasan ”mencari job”. Tanpa dihayati, pekerjaan kontra-insurgensi akan dianggap sebagai tempat ”susah” atau ”tempat untuk lewat saja”. Jika ini terjadi maka budaya satuan yang cocok untuk mengemban peran kontra-insurgensi sulit terbentuk dan selanjutnya kinerja satuan sulit dicapai secara optimal yang pada gilirannya akan dapat berdampak buruk bagi reputasi Polri.
3.Memperkuat landasan hukum peran Polri dalam penanganan kasus insurgensi dan terorisme yang menjadi bagian tugas penanggungjawab keamanan dalam negeri.

Penutup
Selain kecenderungan masih tetap terjadinya insurgensi dan terorisme di masa mendatang, terdapat indikasi bahwa peran Polri dalam penanganan insurgensi dan terorisme ini ingin diambil alih oleh aparat lain. Tanpa bermaksud untuk berpikir sektoral dan demi kepentingan Polri sendiri, pengedepanan peran Polri dalam menangani insurgensi dan terorisme di tengah situasi lingkungan strategis dan domestik yang dipenuhi nilai-nilai demokrasi dan perlindungan HAM saat ini adalah hal yang tepat bagi Indonesia. Demi kepentingan NKRI dan menjamin situasi yang aman bagi berlangsungnya pembangunan nasional, maka Polri suka atau tidak suka harus dapat menjalankan perannya untuk menangani insurgensi dan terorisme secara maksimal. Pelibatan peran militer dapat menjadi unsur perbantuan kepada Polri, terutama jika insurgen menggunakan taktik gerilya bersenjata di medan sulit yang tidak mampu diatasi oleh kekuatan Polri sendiri.
Kita perlu belajar dari pengalaman pahit negara lain, misalnya Pakistan, yang saat ini tunggang-langgang menghadapi aksi insurgensi Islamis militan. Bom terjadi terus menerus dan miskin pengungkapan sehingga stabilitas negara menjadi terganggu serta pembangunan sulit berlangsung lancar. Keadaan ini akan dapat mengorbankan hak-hak warga negara yang menuntut rasa aman dari pemerintah dalam kontrak sosialnya, serta mengancam kemampuan survive negara bangsa.

Referensi:
Baylis, John, James Wirtz, Eliot Cohen, and Colin S. Gray, (2002), Strategy in the Contemporary World: An Introduction to Strategic Studies, Oxford, Oxford University Press.
Clausewitz, (1997), On War, edited and translated by Michael Howard and Peter Paret, Princeton, Princeton University Press.

Gray, Colin S., (1999), Modern Strategy, Oxford, Oxford University Press.

Lawrence, T. E, (1920), The Evolution of a Revolt, The Army Quarterly, Vol. 1, No. 1.

MocKaitis, Thomas, The Origins of Britis Counter-insurgency, Small Wars and Insurgencies, Vol. 1, No. 3 (December 1990):
O’Neill, Bard. E., (2005), Insurgency and Terrorism: From Revolution to Apocalypse, 2nd edition, Washington, D.C., Potomac Books, Inc.